L’active diplomatie d’équilibre kazakhe

Les politiques multivectorielles des États d’Asie centrale, et en particulier du Kazakhstan et de l’Ouzbékistan, sont devenues un objet bien connu de politique étrangère depuis les indépendances de 1991. Depuis 2013 et le lancement des Nouvelles routes de la soie chinoises, la concurrence entre les États extérieurs grandit dans la région, les corridors et autres réseaux de transport et de communication étant au cœur des rivalités stratégiques naissantes.

Au sein du maëlstrom de cette course à la connectivité, les enjeux géopolitiques, qu’ils soient structurels ou conjoncturels, sont venus se greffer sur les questions infrastructurelles. Si la connectivité des réseaux vise à améliorer d’abord les échanges commerciaux, la guerre en Ukraine et les sanctions prises en conséquence contre la Russie sont venues changer la donne – le contournement des sanctions étant un sérieux chef d’inquiétude pour les partenaires occidentaux.

Pour ces derniers, plus particulièrement l’Europe – institution ou continent –, les volets de collaboration sont sur les métaux stratégiques, notamment l’extraction d’uranium par Katco, joint-venture franco-kazakhe. Les enjeux climatiques, particulièrement la gestion de l’eau, et la recherche scientifique remontent régulièrement dans les communiqués. Alors que les intérêts stratégiques se multiplient et que les échanges diplomatiques entre l’Europe et l’Asie centrale augmentent, la réalité de la situation et des échanges demeure difficile à saisir et à restituer, du fait de la complexité des jeux entre les acteurs et de leurs intérêts respectifs.

Le Kazakhstan projette la mise en place d’une traçabilité des boissons alcoolisées

Le cas spécifique des boissons, en particulier alcoolisées, surgit rarement dans les études géopolitiques en général, et dans le cas de l’Asie centrale en particulier. En l’occurrence, le ministère des finances a annoncé par communiqué de presse le 14 février 2024 la mise en place d’un projet de règlement visant à encadrer «les règles et les échéances pour l’implémentation d’un projet pilote sur la labellisation et la traçabilité des boissons alcoolisées, à l’exception des vins en vrac et des produits brassés, grâce à l’outil QazTrack». Ce projet ne bénéficiera, ainsi que le précise le communiqué du ministère, d’aucune allocation de fonds issus du budget de l’État, et ne produira pas de «conséquences négatives socio-économiques et/ou juridiques». L’objectif annoncé : «contrebalancer la production et l’importation illégales [des boissons concernées] via la traçabilité depuis la production jusqu’à la réception par le consommateur final» afin d’en garantir «la qualité en termes de sécurité» à la consommation.

L’intention affichée/évidente semble ainsi de moderniser la traçabilité des boissons alcoolisées afin de répondre à un objectif de santé publique : la protection des consommateurs. En effet, comme dans l’ensemble de l’ex-URSS, l’alcoolisme est un problème social d’ampleur, et l’OMS a mis en place un suivi des politiques publiques en la matière pour l’ensemble des pays de la Communauté des États indépendants – qui rassemble les États de l’ancienne Union soviétique. Dès lors se pose une question : pourquoi sont exclus du champ d’application de ce projet de texte le vin en vrac et les produits brassés ?

Des produits plus lucratifs et intraçables

Afin de préciser le contexte, certaines boissons alcoolisées sont consommées traditionnellement en Asie centrale : koumis et kéfir, boissons à base de céréales, vins de table tels le bibigul, et des boissons plus fortes depuis la colonisation russe. En l’absence de statistiques détaillées sur la question, il est néanmoins possible de constater que les breuvages concernés par l’exception correspondent à celles qui sont typiquement produites et consommées en Occident en général – vins, bières, boissons maltées.

Le vin en vrac, en particulier, supprime certains emballages – bouteilles au premier chef – ce qui lui donnerait notamment la vertu d’être moins émetteur de gaz à effet de serre au transport. Plus pragmatiquement, il permet au pays importateur d’internaliser dans son économie certains coûts tels que l’embouteillage ou l’étiquetage et la main-d’œuvre correspondante. Ces coûts étant souvent moins élevés sur le marché domestique, le pays importateur peut ainsi se ménager une meilleure marge sur la vente finale. Les dépenses engagées seront également plus facilement réinjectées dans l’économie domestique.

Une deuxième possibilité ouverte par l’importation de vin en vrac est celle de transformer librement le produit importé. Cela entraîne une perte entière de visibilité et de contrôle sur le devenir du produit en question. Une interrogation émerge ainsi, au regard de l’objectif de santé publique mentionné par le ministère des finances : comment concilier garanties de sécurité et manque de transparence sur le devenir d’une boisson alcoolisée transformable ?

Un autre sujet que lève ce manque de traçabilité est celui des éventuelles réexportations, pour lesquelles la Russie et la Chine seraient les candidats a priori les plus évidents. Du fait de l’opacité de l’opération, toute spéculation est possible, mais une potentialité reste difficile à ignorer, celle du contournement des sanctions contre la Russie consécutives à son invasion de l’Ukraine. Et à ce titre, si la diplomatie, en particulier kazakhe, s’active en Europe et que l’Union européenne développe ses projets de partenariats, des exemples tels que celui de ce projet de règlement montrent que la stratégie d’équilibre reste le mode opératoire centrasiatique par excellence, et que la réalité des faits demeure opaque.

Une mise en conformité partielle avec les recommandations de l’OCDE

Dans les mois écoulés de la fin 2023 au début 2024, le Kazakhstan a pratiqué une diplomatie active. Celle-ci offre une proposition de contexte à la volonté d’Astana de mettre en place un suivi numérisé sur certaines boissons. En conséquence, le caractère intraçable des produits frappés d’exception illustre les marges de manœuvre que se permet le pays.

Lors d’un entretien entre les représentants de l’OCDE et le ministre du commerce kazakhstanais, au début du mois de février, Grégory Lecomte, directeur de l’unité pour l’Asie centrale à l’OCDE a noté que, malgré les progrès de la région dans le domaine, «il est recommandé de continuer à travailler pour améliorer l’accès à la documentation, améliorer la numérisation dans les procédures commerciales, et de construire des infrastructures pour améliorer le commerce intra et inter-régional».

Cette déclaration renvoie ainsi à la question de la traçabilité des boissons. Toute spéculation peut ici être ouverte, du fait de l’absence de traçabilité. Cette exception entraîne néanmoins une double contradiction : au national, sur l’objectif de santé publique ; à l’international, car elles montrent que, si le Kazakhstan se conforme à ses échanges avec l’OCDE, il ne le fait pas tout à fait.

Cette contradiction se dégage comme un exemple très précis et parlant de la façon dont, en Asie centrale, une négociation diplomatique ou une politique publique peut aboutir et être limitée, sans que la portée de cette limite ne soit visible pour les observateurs extérieurs. Elle vient également se ranger aux côtés d’autres faits diplomatiques qui montrent comment l’Asie centrale cultive les amitiés et les temporise, en équilibre.

Une Asie centrale demeurant pragmatique dans sa gestion des équilibres

Les liens continuent de se tisser entre le Kazakhstan et l’Occident : le 17 février, le Kazakhstan et les pays du Benelux manifestaient leur «intérêt à étendre leur partenariat en termes de commerce et d’investissement». Le 28 février, le ministre des finances a rencontré le directeur de la BERD – qui est un investisseur du programme de corridor européen Global Gateway – pour le Kazakhstan : le communiqué issu de cette rencontre souligne la volonté «d’amener la relation à un nouveau niveau qualitatif», de soutenir les énergies renouvelables et le commerce du secteur privé.

La stratégie d’équilibre, demeure néanmoins le marqueur principal dans les relations entre l’Asie centrale et l’Europe. La question du contournement des sanctions en offre un bon exemple : l’UE, ne pointe pas le doigt sur un pays particulier, et préfère y voir des initiatives individuelles qui, jusqu’ici, sont sanctionnées comme telles.

L’opacité, dans les décisions d’État et dans la politique étrangère n’est pas un élément surprenant en soi. Mais dans le cas du Kazakhstan, la question se pose : à quel point cette opacité est-elle constitutive, consubstantielle, nécessaire à la stratégie d’équilibre ?

Une dernière illustration de cet équilibre concerne les relations que se permet d’afficher Kassym-Jomart Tokaïev : le 2 février, il a eu un entretien téléphonique avec Volodymyr Zelensky, lequel l’a remercié pour l’aide humanitaire du Kazakhstan à l’Ukraine. Une semaine plus tard, une autre conversation téléphonique avait lieu avec Ilham Aliev, allié fidèle d’Ankara notamment dans le cadre de l’Organisation des États turciques, mais aussi avant-dernier maillon du corridor médian avant l’Europe. Le 20 février, un nouvel entretien, avec  Aleksandar Vučić, proche de Moscou, et le 26 avec Recep Tayyip Erdoğan. Entretemps, le 21 février, il a rencontré Vladimir Poutine dans le cadre du lancement des Jeux du futur. L’occasion pour les « dirigeants d’échanger leurs points de vue sur l’agenda régional et international » – sans plus de détails.