Constant Courtin – Doctorant et chercheur-associé à l’initiative UBC-Myanmar au Département de science politique de l’Université de la Colombie-Britannique

Constant Courtin est doctorant et chercheur-associé à l’initiative UBC-Myanmar au Département de science politique de l’Université de la Colombie-Britannique (UBC). Son expertise porte sur la démocratisation et les conflits intra étatiques, notamment en Asie du Sud-Est, avec le Myanmar comme principal centre d’intérêt. Sa dernière publication, parue en novembre 2022, est un rapport politique pour l’International IDEA, intitulé : Deciphering Myanmar’s Ethnic Landscape : A Brief Historical and Ethnic Description of Myanmar’s Administrative Units.

Entretien a retrouver dans le dossier Acteurs armés non étatiques : Pouvoirs et Contre-pouvoirs

Monsieur Courtin, vous êtes doctorant et chercheur-associé à l’initiative UBC-Myanmar au Département de science politique de l’Université de la Colombie-Britannique (UBC). Pouvez vous nous présenter succinctement votre parcours, ainsi que ce sur quoi portent vos recherches en ce moment ?

Je suis doctorant à l’University of British Columbia (UBC) au Canada. Auparavant, j’étais directeur de recherche dans un Think Tank en Birmanie entre 2013 et 2019 – presque directement suite à mes études de Droit et à l’IEP de Toulouse. Le Think Tank travaillait sur les questions d’harmonie sociale et de processus de paix. J’ai commencé à m’intéresser à la situation birmane après un échange universitaire d’un an en Malaisie au cours duquel le sujet y était souvent évoqué.

Dans votre rapport intitulé Deciphering Myanmar’s ethnic landscape : A Brief Historical and Ethnic Description of Myanmar’s Administrative Units, vous mettez en exergue l’impact de l’histoire coloniale birmane sur la construction politique du pays. La Birmanie est un État fédéral composé d’une variété d’unités administratives, notamment 7 États, 7 Régions et l’unité fédérale : Nay Pyi Taw. Pouvez-vous revenir quelque peu sur la genèse historique de la construction de ces différentes unités administratives et nous en proposer une cartographie globale ?

Ce qui est intéressant avec la Birmanie, c’est que la plupart des structures administratives s’inscrivent dans une continuité historique coloniale. En effet, la Birmanie faisait partie intégrante de l’Empire des Indes britanniques avant une séparation formelle en 1937. Le pays a donc repris plus ou moins les mêmes structures administratives.

Avant l’arrivée des Britanniques, l’État dans l’espace de la Birmanie actuelle était organisé autour d’un système de Mandala, avec un pouvoir fort au centre, qui rayonne en cercle concentrique vers l’extérieur. Au plus vous étiez éloigné du centre, au moins l’État était présent. C’est un système qui partageait beaucoup de similarité avec le principe d’organisation territoriale féodale : pour prendre l’exemple de la France, le roi disposait d’un certain pouvoir à Paris mais était confronté à des jeux d’alliance et pouvait être en conflit avec des entités administratives avec un degré d’autonomie variable vis à vis du pouvoir central sur un territoire qu’on appelle désormais la France.

En Birmanie, c’était sensiblement comparable. Mandalay était le cœur du Royaume, dans la région chaude, et avait des relations plus ou moins directes, plus ou moins pacifiques, selon les périodes avec des régions périphériques. Notamment, les relations entre le Royaume basé à Mandalay et la région Shan – grand ensemble à l’Est de la Birmanie, frontalière de la Thaïlande et très morcelé en termes de structures politiques – n’ont eu de cesse d’évoluer entre octroie de tribus par les seigneurs locaux (les Shan « Sawbwa ») et alliance de mariage.

Quand les Britanniques sont arrivés, ils ont mis en place leurs circonscriptions et la carte des districts administratifs britanniques est très similaire à celle des districts d’aujourd’hui. Les Britanniques ont essayé de fixer le territoire des différents seigneurs locaux, par exemple dans l’État Shan ou l’on retrouve des districts et townships qui portent le nom d’anciens royaumes dirigés par des Sawbwas (Hsipaw) et dont les frontières correspondent approximativement à la zone ou les seigneurs exerçaient leurs pouvoirs.

Prenant un peu de hauteur, les Britanniques ont aussi établi un système de gouvernance territorial dual, qui produit encore des effets aujourd’hui. Ils ont divisé la province de Birmanie en ‘Birmanie Ministérielle’ (Ministerial Burma, ou Burma Proper) et ‘Zones Frontalières’ (Frontier Areas).

Le centre – Birmanie Ministérielle – est peuplé majoritairement de Bamar, l’ethnie majoritaire de la Birmanie d’aujourd’hui. Les Britanniques se chargeaient de rétablir l’ordre, d’organiser l’économie et de l’administration, tout cela à grands renforts d’immigrés venus du Raj Britannique. Cette main-d’œuvre était mobilisée dans différents secteurs de la colonie : agriculture (dans le bassin de l’Irrawaddy, aux portes de Yangon), finance (notamment avec les « Chettiars »), l’administration et la Police. Cela a créé des tensions avec les Bamar qui se voyaient ‘doublement colonisés’, par les Britanniques, mais aussi par cette main d’œuvre venue de l’Empire des Indes – considérée comme « aliène », culturellement et parfois religieusement (de nombreux immigrés étaient musulmans). Dans les années 1920, la crise de 29 aux Etats-Unis et en Europe, a contribué à la multiplication des discours nationalistes et bouddhistes extrémistes. Plusieurs émeutes, à la fois anti-indiennes et antimusulmane, ont eu lieu, notamment celles de 1930 et 1938.

Le centre est entouré de territoires qui ont été gouvernés moins directement par le colonisateur. Ces territoires, qui forment une sorte de fer à cheval autour de la Birmanie Ministérielle, sont encore aujourd’hui extrêmement divers ethniquement et religieusement. Alors que le centre est principalement Bamar et Bouddhiste, la périphérie est plutôt peuplée de différents groupes ethniques, qu’il est coutume de catégoriser en 7 grands ‘groupes’ – même si cela reste extrêmement artificiel et simplificateur : les Shan, les Kachin les Karen, les Mon, les Chin, les Kayah et les Rakhine. Chacun de ces groupes vivent dans des endroits relativement identifiés…Mais cela ne doit pas nous laisser penser que la situation est figée et monolithique. Des Shans vivent dans le nord-est, des Kachin vivent dans le nord de la région Shan, des Karens vivent dans le ‘centre’ au niveau du delta de l’Irrawaddy…etc. En plus de cela, il y a une grande diversité au sein même de ces groupes. Les Chin par exemple ne forment pas un ensemble unifié, notamment linguistiquement. Les Kachin sont divisés entre les Jingphaw – la ‘minorité majoritaire’ et d’autres groupes (Lisu, Rawang…). Les Shans coexistent avec de nombreux autres groupes.

Les Zones Frontalières sont aussi très diverses religieusement. Il est de coutume de définir certains groupes par leur appartenance religieuse. Vous trouverez régulièrement des acteurs, membres de ses groupes – moins fréquemment des observateurs extérieurs, définir les Kachin, les Chin et les Karen comme ‘Chrétiens’ (souvent Baptistes, dans une moindre mesure ‘Catholiques’), laissant penser que les tensions contemporaines sont déterminées par des différences religieuses et d’un conflit Bouddhistes vs. Chrétiens, et non-musulmans vs. Musulmans. S’il est vrai qu’une vaste majorité des individus qui se définissent comme ‘Kachin’ ou ‘Chin’ sont d’obédience chrétienne, il y a aussi des lignes de fractures au sein des différentes Églises, notamment Baptiste. Ces lignes de fractures ‘intra-religieuses’ témoignent d’une intense contestation au sein même de ces groupes sur la définition d’une ‘identité commune’. Des groupes, comme les Karens, sont aussi divers : la majorité est bouddhiste, et la minorité est chrétienne. Cependant, le leadership du nationalisme Karen est largement dominé par des Chrétiens.

Les autres groupes, les Shan, Mon et Rakhine, sont principalement bouddhistes. Mais le territoire sur lequel ils vivent principalement est aussi divers. Dans l’État Shan, bien que la majorité soit bouddhiste, de nombreux groupes sont Chrétiens et de nombreuses communautés musulmanes sont présentes dans les centres urbains (notamment un groupe très intéressant, les ‘Panthay’). L’État Rakhine, mérite de s’y attarder, notamment parce qu’il s’agit de l’endroit où a eu lieu le génocide contre les Rohingya entre 2016 et 2017. L’ensemble des individus qui s’identifient comme Rakhine ethniquement sont bouddhistes. Mais deux minorités musulmanes coexistent sur le territoire de l’État Rakhine. L’une, les ‘Kaman’ disposent souvent de documents officiels et sont reconnus comme étant membres de l’Union du Myanmar (le nom officiel du pays), mais cela ne veut pas dire qu’ils ne sont pas discriminés en tant que musulmans. Ils vivent principalement dans les townships au sud de l’État Rakhine. L’autre, les Rohingyas, ont une histoire – notamment depuis la seconde guerre mondiale – extrêmement violente dont le récent génocide, qui, tristement, n’est qu’un évènement parmi une longue liste de plaies. Ils ne sont pas reconnus par l’État et surtout par la population en règle générale, ils n’ont pas de documentation et sont isolés à la frontière avec le Bangladesh. La situation concernant les Rohingya est extrêmement chargée émotionnellement – en 2016-2017, ce ne sont pas loin d’un million de personnes qui ont été contraints de fuir vers le Bangladesh où ils ne sont pas plus reconnus qu’en Birmanie et où ils vivent dans des conditions à peine moins dramatiques. Mais c’est aussi une situation extrêmement compliquée qui va bien au-delà du simpliste conflit ‘musulmans ou bouddhistes’.

En bref, le colonisateur Britannique, comme les autres colonisateurs européens ailleurs, ont essayé d’imposer une rationalité propre aux façons de penser les structures politiques et sociales en Europe, d’imposer une structure administrative et territoriale figée sur un territoire qu’ils ne comprenaient pas entièrement. Comme ailleurs, cela a laissé de nombreuses traces et est très clairement une des sources majeures des problèmes que connaît le pays aujourd’hui.

Ces États fédérés sont éponymes de certaines minorités ethniques présentes sur le territoire birman : les Shans, les Chins ou les Karennis, par exemple. En reprenant vos mots, on peut donc qualifier ces minorités de « titulaires » en ce qu’elles détiennent un territoire propre : un « home State » en somme. Vous évoquez, dans le rapport précédemment cité, un score dit « ELF » utilisé pour appréhender le taux de diversités ethniques sur un territoire donné. Dans le cas des États birmans, éponymes de minorités locales, comment caractérisez-vous la diversité ethnique en leur sein ? Y a-t-il davantage d’homogénéité à l’échelle des États qu’à l’échelle nationale ?

La Birmanie n’étant pas un pays fédéral, on ne peut pas parler d’État fédérés. Le pays est divisé en États et Régions, mais cette différence est purement sémantique et le pays est extrêmement centralisé. Pour simplifier, les États correspondent aux endroits qui étaient sous administration des ‘Frontier Areas’ – donc ils sont majoritairement peuplés de minorités ethniques – alors que les Régions sont les reliques de la Birmanie Ministérielle – et sont donc principalement peuplées de Bamar. Les « États » portent le nom d’un groupe ethnique, effectivement, lequel groupe est alors une « titular minority’’.

Le gros problème, c’est que ces ethnies censées être majoritaires au sein de leur État ne le sont pas forcément partout. Donc, même si on peut dire que dans le Kachin la majorité de la population est Kachin, que dans le Chin la majorité est Chin, dans le Shan – État extrêmement divers surtout en périphérie — la situation est plus compliquée car derrière cette apparence d’homogénéité des États, une réalité bien plus complexe se dessine.

Pour prendre un exemple, le cas du Kachin est intéressant. Le nationalisme Kachin est fondé principalement autour de l’ethnie Jinghpaw, une ethnie qui n’entretient pas des relations très pacifiques avec les autres ethnies. On retrouve également des tensions exacerbées au sein de l’État Shan.

Si le centre du pays est effectivement marqué par la domination numérique de l’ethnie Bamar (dans un État comme Magway, c’est plus de 90% d’habitants qui se définissent comme Bamars), les périphéries, elles, sont extrêmement morcelées et fragmentées en termes ethniques comme suggéré auparavant.

Avec le chercheur Jangai Jap et pour l’International Institute for Democracy and Electoral Assistance, nous avons calculé l’ « ELF index » – ou Ethno-linguistic Fractionalization Index qui mesure la probabilité de rencontrer des personnes d’un groupe ethnique différent sur un territoire donné. Une première trouvaille, c’est que contrairement à ce que l’on pourrait penser, l’« ELF index » de la Birmanie, de manière globale, n’est pas plus important que d’autres pays d’Asie du Sud-Est. D’après cette mesure la Birmanie n’est donc pas plus diverse que les autres pays de la région – l’Indonésie en est un exemple très clair. L’argument répandu qui associe la diversité ethnique avec la complexité de la situation en Birmanie demanderait donc à être étoffé. L’analyse de l’ELF index au niveau local permet de souligner des points très importants. Bien entendu, corroborant les descriptions qualitatives, nous retrouvons le fait que les ‘Régions’ sont plus homogènes que les ‘États’. Mais, ce qui passe souvent inaperçu, c’est que plus on se penche sur le niveau local, plus on se rend compte que la diversité des « États » est extrêmement importante jusqu’au niveau administratif le plus petit, les townships. Non seulement la composition ethnique des townships des ‘‘États’’ varie grandement, mais au sein même de ces townships, il y a énormément de différences.

Depuis l’indépendance de la Birmanie en 1947, aucune union nationale ne semble avoir été trouvée autour de la majorité birmane. La forte diversité ethnique du pays et l’administration issue de l’époque coloniale semblent en être partiellement responsables. Concrètement, de nombreuses milices sont actives dans le pays. Comment prennent forme les groupes armés non-étatiques et leurs revendications ? L’appartenance ethnique et religieuse est-elle, justement, le ciment social de ces groupes ; ce qui les enjoint à s’opposer à l’ordre établi ?

L’ethnicité – qui est une construction sociale – demeure très importante en ce qu’elle permet de véhiculer les contestations et revendications. Le premier groupe armé non étatique apparaît en 1947-48, juste après l’indépendance du pays, avec la Karen National Union (KNU) à la frontière thaïlandaise. Le nationalisme Karen a longtemps milité auprès des Britanniques pour disposer d’un État indépendant. L’indépendance du pays signifiait, pour les leaders Karen, la prise de contrôle de leur destin par la majorité Bamar, portraitisée comme une majorité qui les opprimera. Ils décident donc de s’organiser et tentent de prendre leur indépendance – sans succès – en se lançant dans un conflit armé contre l’État central en 1949. Il y a donc un substrat très clairement ethnique dans ce conflit – mais qui est surtout le résultat d’un antagonisme profond entre le nationalisme Karen et le nationalisme Birman.

Cela ne veut pas dire que le conflit s’explique uniquement par des raisons ethniques. En 1947, les tensions entre leaders Karen et ceux du nouvel État indépendant de Birmanie (majoritairement Bamar, mais aussi soutenu par des factions Karens et d’autres groupes ethniques) ont aussi une base plus purement politique : des négociations avaient lieu entre l’État central et des représentants Karen pour répondre aux demandes et favoriser la mise en place d’un État Karen (Kawthoolei) avec des prérogatives spécifiques. Mais le contexte était très difficile : manque de confiance, demandes extrêmes et divisions de chacun des camps… De plus, la lutte du gouvernement central contre l’insurrection communiste au premier jour de l’indépendance de la Birmanie a fait extrêmement peur aux leaders Karen qui ont finalement décidé de lancer une attaque préventive sur Yangon afin de faire valoir leur droit à l’indépendance. D’autres groupes sont également entrés en insurrection dans les années 1960, comme les Kachins, majoritairement chrétiens, face notamment à la volonté du Premier ministre, pour renforcer un pouvoir très contesté, de faire du bouddhisme la religion d’État. S’ajoutent à cela des problèmes de non-respect des accords passés par le gouvernement central lors de la Conférence de Panglong censée incarner la naissance du fédéralisme birman. Beaucoup de malentendus font surface, et des querelles de mémoire entachent la quête d’un compromis.

Jusque dans les années 1960, la situation en Birmanie était chaotique, mais un système relativement démocratique demeurait. La rébellion Karen au Sud, comme communiste au Nord, ne représentait plus vraiment une menace par rapport aux années 1947-49 où le gouvernement était près de tomber à tout moment. Mais l’entrée en rébellion des Kachins dans les années 60 ainsi que les appels de plus en plus marqués en faveur d’un Fédéralisme depuis l’État Shan a créé les conditions de l’arrivée au pouvoir du premier dictateur, Ne Win – d’abord comme caretaker de 1960 à 1961, et ensuite à la faveur d’un coup d’État comme chef de la junte de 1962 à 1988. Il y a donc très clairement une dimension ethnique. Cependant la dimension religieuse est moins présente ou alors elle se confond avec certaines revendications ‘ethniques’. Il est difficile d’en mesurer l’importance exacte. Nonobstant, les communautés ont besoin d’être plus ou moins cohésives pour se mobiliser et traduire leurs revendications en lutte concrète – d’où l’importance du nationalisme. Les minorités ethniques ont en commun le fait d’être en périphérie, d’être un peu délaissées par le pouvoir central, d’avoir moins accès aux ressources de l’État et des revendications nationalistes associées à des conceptions territoriales qui entrent en compétition avec la forme d’État moderne imposée par la colonisation. En somme, ces groupes, qui portent des revendications nationales, se retrouvent autour de la détestation du pouvoir central – non de celle de l’ethnie majoritaire Bamar en elle-même – et de revendications d’autonomie accrue.

Mais, les nationalismes des minorités ethniques peuvent aussi parfois voir leurs intérêts entrer en compétition les uns avec les autres – surtout en cas de proximité territoriale. On peut prendre l’exemple du Kachin sub-state – peuplé de nombreux Kachins et Ta’ang/Palaung revendiqué à la fois par les Kachins et les Ta’ang/Palaung. Étant donné que le territoire est constitutif – donc exclusif – de ces identités, il est difficile d’imaginer une solution sans confrontation. Cela pose de nombreuses questions au sujet du territoire : doit-on morceler au niveau du village – l’unité qui a le plus de chance d’être ‘homogène’ – pour éviter que les groupes entrent en confrontation ? Cela poserait d’importantes difficultés administratives, et il nous faut donc regarder ailleurs et travailler sur le nationalisme de ces groupes et faire s’accorder leur vision d’un vivre ensemble.

Dans Les milices en Birmanie, entre insurrection et maintien de l’ordre, Renaud Egreteau (docteur de l’IEP Paris et professeur-associé à la City University of Hong Kong) distingue 3 natures de groupes armés non-étatiques dans le pays. Premièrement, les « mouvements ethniques insurgés », qui s’opposent aux gouvernements centraux successifs depuis l’indépendance. Deuxièmement, les « milices signataires de cessez-le-feu dans les années 1990 » qui collaborent — parfois de manière intermittente — avec le pouvoir central, suivant des modalités qui diffèrent selon les cessez-le-feu. Troisièmement, les « milices pro-gouvernementales » qui sont instrumentalisées par le gouvernement central — notamment dans une quête de maintien de l’ordre — et qui collaborent avec celui-ci. Trouvez-vous cette classification pertinente ? Qu’en est-il aujourd’hui ?

Oui, c’est un cadre heuristique extrêmement pertinent et utile pour penser les rapports entre les groupes armés et l’armée de l’État central. On pourrait même créer des sous catégories si l’on voulait rentrer plus dans le détail et appréhender le plus fidèlement possible la situation. Il faut noter aussi que certains groupes peuvent changer de catégorie au fil du temps.

Il y a les mouvements insurgés historiques d’un côté, dont certains sont devenus signataires de cessez-le-feu dans les années 1990, et encore plus dans les années 2010 avec le National Ceasefire Agreement (NCA) de 2012 dont certains des groupes armés ethniques majeurs – sauf le KIO/KIA – ont accepté la signature. Il y a également toujours eu des milices affiliées au gouvernement central donc les trois catégories restent pertinentes et utiles.

Les groupes armés qui ont signés dans les années 1990 sont davantage des groupes « mineurs ». L’objectif du gouvernement central était de calmer leurs ardeurs en acceptant des concessions minières, financières ou autres – selon les acteurs. La seule exception est le KIO/KIA – un groupe important – qui a, par exemple, signé un cessez-le-feu dans les années 1990 avant de reprendre la lutte armée quelques années après.

Mais si cette catégorisation demeure un cadre intéressant pour comprendre les relations entre groupes armés et pouvoir central, la situation a radicalement changé.

Il y a toujours les groupes armés « historiques » — comme les Karens (KNU), les Kachins (KIO), les Rakhine (AA) etc…–, qui sont dorénavant de retour dans la confrontation militaire à la suite du coup d’État militaire de 2021. Beaucoup de groupes « mineurs » profitent aussi de la situation de chaos qui existe depuis.

De plus, la grosse nouveauté aujourd’hui, est que de nombreux groupes de jeunes insatisfaits à la suite du coup d’État se forment en People Defense Force (PDF) – qui manquent néanmoins de moyens et d’entraînement. Cela complexifie encore la situation : certains ont des liens avec les groupes armés ethniques, d’autres non, certains sont affiliés au gouvernement en exil, d’autres non, et s’ajoute à cela un nombre croissant de milices pro-gouvernementales, rendant la catégorisation de Renaud Egreteau moins opérante pour décrire la situation d’aujourd’hui.

Vous avez réalisé une review de l’ouvrage de David Brenner intitulé Rebel Politics : A Political Sociology of Armed Struggle in Myanmar’s Borderlands. Dans cet ouvrage, D. Brenner revient sur les différences dans l’appréhension du changement de régime birman poussant la milice Karen, le Karen National Union (KNU) à signer un cessez-le-feu avec le gouvernement central birman en 2012, tandis que la milice Kachin du Kachin Independence Army (KIA) reprend la lutte armée simultanément, après 10 ans de cessez-le-feu avec le pouvoir central. Quels mécanismes/motivations poussent certains groupes armés non-étatiques à coopérer — ou non — avec le gouvernement central ? Y a-t-il des similarités observables entre les groupes armés dans les raisons invoquées (religion, ethnie, pouvoir, financements…) ?

Je trouve l’argumentation de David Brenner très élégante et extrêmement riche. Il propose, pour comprendre pourquoi tel groupe signe et tel autre ne signe pas de cessez-le-feu, d’ajouter à l’appréhension des intérêts des groupes et de leurs leaders, le contexte dans lequel ils décident. Il met en avant des logiques de compétition interne aux mouvements. Dans le cadre du KNU par exemple, le mouvement se fragmentent, ce qui a permis à l’armée birmane de s’y insérer et de coopter certaines factions qui ensuite ont pu militer pour un apaisement (voir plus bas sur le DKBA). Cela affaiblit de facto le mouvement. Dans le cas Kachin, la prééminence d’une base plus radicale a poussé le leadership à adopter une ligne plus dure vis-à-vis de l’État central, refusant de signer le cessez le feu en 2012.

L’approche de Brenner permet non seulement de comprendre pourquoi le KNU et le KIO ont adopté différentes stratégies vis-à-vis du cessez-le-feu, mais aussi, explique pourquoi un groupe va avoir plusieurs stratégies à travers le temps. En 2012, le KNU signe un cessez-le-feu, mais en 2018 il se retire, par exemple. Ce sont ainsi, d’après Brenner, les dynamiques internes qui vont favoriser certaines configurations sociales qui, soit affaiblissent le mouvement, soit renforcent une faction qui aura une ligne peut-être plus radicale. La question qui se pose maintenant est : comment le cadre analytique de Brenner se trouve modifié par l’arrivée de tous ces PDF – qu’on évoquait précédemment ? Comment est-ce que ces groupes vont se trouver transformés par l’arrivée de ces nouveaux combattants ? Comment les PDF vont s’associer ou s’intégrer avec les groupes armés ou non, et comment cela change la direction du KNU et KIO.

L’histoire post-indépendance de la Birmanie est rythmée par des changements de pouvoir. Encore très récemment, en 2021, un coup d’État militaire a mis en exergue l’importante instabilité politique du pays. Quelles sont les raisons/intérêts de la sous-traitance de certains groupes armés pour les gouvernements centraux successifs ? Y sont-ils contraints par une faiblesse structurelle des moyens d’actions de l’État central ? Est-ce dans une optique de légitimation — à échelle nationale, internationale… ?

Depuis l’indépendance du pays, une constante est visible : l’État birman s’est toujours servi de groupes locaux pour sous-traiter – d’une certaine manière – le maintien de l’ordre. Ce ne sont ni plus, ni moins que des milices. C’était d’abord un moyen de soudoyer les communistes, quelques groupes Karens etc., c’est un phénomène qui a toujours existé, mais qui n’est pas si important qu’on ne le pense. S’il y a de nombreuses milices, elles sont souvent petites, pauvrement équipées et in fine, principalement intéressées par l’appât du gain et donc peu loyale. L’armée birmane n’est pas contestée par ces groupes dont elle est le patron.

Il y a sûrement une histoire de capacité derrière cette « sous-traitance », mais aussi un intérêt. Si l’armée birmane peut coopter des acteurs plutôt que de les combattre, elle y gagne davantage. Il y a également un enjeu purement militaire d’accès à l’information : par exemple, en sous-traitant à certains groupes, l’État central peut créer un contre-pouvoir au sein d’un groupe ethnique – si on les suppose plus ou moins homogènes. Finalement, l’ordre social birman s’est construit ainsi. Il faut savoir que ce sont souvent des accords informels qui lient l’armée avec ces milices, et rarement des contrats engageant toutes une série de clauses ; ce sont bien plus des commandeurs locaux qui, par exemple, n’ont pas assez de ressources, et que le pouvoir central va menacer ou soudoyer dans une optique de pacification, plutôt que d’user de la répression.

En tout cas, je ne pense pas que l’objectif de l’armée birmane soit d’être le seul et unique acteur qui dispose des moyens de coercition. Elle sait qu’elle ne peut pas être sur tous les fronts. Cependant, de son point de vue, elle est le patron qui, si elle autorise certains groupes à porter des armes et ‘contrôler’ certaines zones, doivent en retour obéir à ses ordres et desiderata. C’est comme cela qu’il faut comprendre la volonté de l’armée, depuis 2008~2010, de transformer les groupes armés ethniques (et milices) en « Border Guard Force ».

Dans son article Les milices en Birmanie entre insurrection et maintien de l’ordre, Renaud Egreteau revient sur l’épisode, d’apparence singulière, de scission du Karen National Union (KNU) en 1994. Il décrit la cooptation des éléments bouddhistes du mouvement Karen par le pouvoir central — bouddhiste — de l’époque (la junte SLORC), dans un objectif de coopération pour le maintien de l’ordre. La Democratic Karen Buddhist Army (DKBA) est alors créée, et la composante chrétienne du mouvement initial continue la lutte. Ce qui m’a paru éloquent est qu’après l’affaiblissement du mouvement insurgé Karen et le retour à l’ordre effectif, la junte au pouvoir souhaite dissoudre le mouvement — ayant perdu, de fait, son utilité. Or, selon Egreteau, cela ne satisfait pas le jeune DKBA qui souhaite notamment conserver ses armes pour pérenniser son trafic lucratif à la frontière thaïlandaise ; certains étant même prêt à réintégrer leur mouvement originel, dorénavant porté par la branche chrétienne. Quelles sont les motivations/revendications des groupes armés non-étatiques en situation d’insurrection, qui les poussent à continuer de s’opposer au pouvoir central ? Sont-elles essentiellement et uniquement politiques ? Y a-t-il des similarités observables (nature, ethnie, religion, financements…) entre ces groupes armés en situation d’insurrection ?

Ce qu’il s’est passé est très intéressant, car c’est un exemple très clair. Il y a une élite du KNU qui est majoritairement chrétienne, et des éléments bouddhistes qui se disent discriminés. Lors de discussions que j’ai eues avec des anciens membres du DKBA, ceux-ci évoquaient à quel point ils étaient victimes, que les Karens chrétiens étaient des mauvais, qu’ils mettaient les Karens bouddhistes en première ligne pour qu’ils se fassent massacrer. Or, des anciens membres du KNU me disaient que ce n’était pas du tout le cas, et que c’était le chef du DKBA qui avait décidé de la scission.

Cette division chrétiens/bouddhistes au sein du mouvement Karen demeure singulière, et n’existe presque pas dans les autres mouvements – au sein du Kachin, que je connais moins, les tensions existent davantage entre différentes Églises baptistes. Cela laisse penser que le conflit est religieux, mais ce n’est pas vraiment le cas. La scission ne concerne pas l’ensemble de la composante bouddhiste, et le KNU entretient de bons rapports avec des groupes – armés ou non – bouddhistes.

Ce n’est donc pas aussi religieux que l’on peut le croire. Dans le cas du DKBA, je pense que c’est vraiment l’appât du gain qui les pousse à s’insurger contre le leadership, même si les raisons profondes demeurent assez floues. Le KNU est en effet un mouvement très composite à la base, regroupant différentes factions, et il y a toujours eu des divisions internes. A ce moment, le mouvement s’est fracturé sur une ligne religieuse et à la suite d’actions de l’armée qui visaient délibérément à affaiblir l’organisation. Mais d’autres divisions existent, notamment territoriales. Les commandant de brigades du KNU – qui disposent d’une certaine autonomie – qui ont la charge de contrôler des territoires riches (postes-frontières, par exemple) peuvent imposer leur ligne politique au sein de la direction centrale par exemple, contre l’avis de commandants de brigades plus isolés et moins riches.

Dans tous les cas, des groupes armés peuvent à la fois émerger des revendications politiques, et d’intérêts – l’un et l’autre ne sont pas exclusifs et cohabitent souvent comme le montre l’exemple de la Birmanie. Pour faire valoir des intérêts politiques, les acteurs ont intérêt à sécuriser des ressources, et inversement pour sécuriser des ressources, ils ont intérêt à avoir un discours politique.

Je pense qu’il y a la plupart du temps une dimension idéologique : les gens sont, à un moment donné, convaincus par leur combat. Après, il y a des acteurs armés simplement cyniques formés dans une logique de warlordism, pour des intérêts essentiellement pécuniers. En tout cas, l’insurrection contre le gouvernement crée un nouvel ordre social dans lequel les individus évoluent, s’adaptent et, fur et à mesure, acquiert un intérêt à la survie des organisations qui la structure – peu importe la forme qu’elles prennent.

Renaud Egreteau parle alors d’une « privatisation de l’État » en Birmanie, de « contre-États » plus ou moins tolérés, et même, dans le cas Karen, d’un « État dans l’État ». Dans quelles mesures certains groupes armés non-étatiques « titulaires d’un Home State » disposent d’une autonomie vis-à-vis du pouvoir central ? Quels sont les avantages/inconvénients qu’ils tirent de cette autonomie ?

Avant le coup d’État de 2021 le seul endroit où il y avait, non pas une autonomie, mais une indépendance de facto, étaient les « Wa States » – petit État à l’Est. Même si de nombreux groupes ethniques essayent d’adopter les fonctions d’un État (en ayant des ministères, une administration…), si l’on se concentre sur la question du territoire – un question limitée aux yeux des différentes dynamiques et facettes qui existent sur le sujet des groupes armes ethnique – , ces groupes ne contrôlaient que des petites zones, souvent aux frontières ; prenant le risque d’exagérer, je dirais qu’avant le coup, une très large partie des territoires revendiqués par ces organisations ethniques n’étaient pas sous leur contrôle.

En complexifiant un petit peu la question, toujours sous l’angle du contrôle du territoire, il y avait de très nombreuses zones grises – des villages, des townships — qui sont à la fois sous le contrôle du gouvernement central et d’un groupe armé ethnique, dans une logique de superposition. Pour prendre un exemple, dans l’État Kachin, des membres de la KIA collectaient des taxes (soit en faisant du porte-à-porte, ou alors en mettant en place des barrages) dans des zones en apparence totalement contrôlée par le gouvernement central. Plus surprenant, des membres de l’armée ethnique de l’Arakan Army 5 collectaient aussi des taxes auprès de travailleurs Rakhine pour financer leur groupe – tout cela dans l’État Kachin.

Mais, depuis le coup d’État, la donne a changé. La notion de contrôle territorial est encore plus diffuse qu’auparavant – on ne sait plus réellement qui contrôle quoi et à quel degré. Il y a par exemple beaucoup de checkpoints temporaires çà et là. Mais certaines tendances existent :

Le territoire s’est considérablement étendu pour les armées ethniques régionales. Le KIO et KNU exerce un ‘contrôle’ plus ferme sur un plus grand territoire par exemple, souvent en coopération avec les groupes PDF – évoqués précédemment. Donc la question de la coopération entre ces PDF et les groupes armés ethniques est extrêmement importante et intéressante – et il est très dur d’avoir des informations à ce sujet tellement les choses se passent au niveau du ‘Battalion’ ou d’un groupe même plus petit.

Cependant, ces groupes ne disposent pas de moyens pour ‘tenir’ le terrain. Par exemple, quand les PDF ont commencé à conquérir des villes, ils se sont rendus compte que le contrôle effectif du territoire ne pouvait se réaliser sans le contrôle des airs – conquérir une ville, c’est la soumettre aux bombardements de l’armée centrale qui détient une artillerie relativement conséquente.

Du côté du gouvernement central, de l’armée birmane, la situation est extrêmement compliquée. De facto, il n’y a que les centres urbains qui sont sous ‘contrôle’ – même s’ils font face à de nombreuses attaques de guérilla au sein même des villes. Ils ont été, pendant un temps, complètement chassés de l’État Kayah, une zone montagneuse a la frontière thaïlandaise, sont relativement absent de l’État Chin (à la frontière Indienne), et ont perdu temporairement le contrôle de la frontière avec la Chine dans le Shan-Nord. Dans l’État Rakhine, ils subissent défaite-sur-défaite face au groupe armée ethnique le plus puissant et organise. Depuis, ils ont repris un peu de terrain dans le Kayah et ont réussi à signer des cessez-le-feu sous la houlette de la Chine avec certains groupes dans le Shan-Nord. La situation dans l’État Chin est plutôt compliquée, alors qu’ils ont virtuellement perdu tout contrôle (et espoir de le regagner) dans le Rakhine.

Finalement, la question en ce moment est de d’abord savoir si le contrôle du territoire est présentiel – concrètement administré –, ou fluide – plutôt une zone sur laquelle un acteur exerce son influence ? A l’heure actuelle, la résistance n’administre que très peu de zones mais exerce une influence sur une large partie du pays. En bref, cela empêche d’avoir une lecture trop statique de l’autonomie à l’heure actuelle.

Vous évoquez, à la fin de votre rapport Deciphering Myanmar’s ethnic landscape, que le dénominateur commun des propositions visant à négocier la forme d’une transition démocratique éventuelle, est la tendance à maintenir les 7 États existants. Y a-t-il un réel espoir de fédérer les groupes armés non-étatiques autour d’un projet consensuel d’État unifié et centralisé à l’avenir ? Sinon, au contraire, pourquoi un fédéralisme exacerbé — voire asymétrique — semblerait-il être la seule option envisageable ? Quelles actions — qu’elles soient nationales, fédérales ou internationales — sont mises en place dans cette optique de sortie de crise ?

Le terme « fédéralisme » en Birmanie, est un terme que tous les acteurs locaux jettent sans jamais le définir, si ce n’est une idée de davantage d’autonomie au niveau local et moins de centralisation. Le problème est que c’est possible d’avoir un État fédéral centralisé, comme la Birmanie mais aussi que c’est possible d’avoir un État non-fédéral (unitaire) extrêmement déconcentré et décentralisé – l’Indonésie par exemple. En Birmanie, on ne définit jamais ce qu’est l’échelon local. Or, dans le pays, la question territoriale est centrale – on ne peut pas trouver de statu quo sur cette entité fédérale sans s’accorder sur cette définition territoriale.

Prenons l’exemple des Karens : le Kawthoolei – territoire revendiqué par le KNU – n’est pas le Karen State tel qu’on le connaît aujourd’hui. On ne sait d’ailleurs même pas exactement ce qu’ils demandent ; il y a plusieurs propositions.

La question du fédéralisme asymétrique – prodiguant des prérogatives différentes selon les administrations au niveau local – pourrait paraître intéressante pour faire face à ce nœud gordien et l’identité et du territoire tel qu’il se pose en Birmanie. Le fédéralisme asymétrique permettrait – d’un point de vue purement normatif – plus de flexibilité. Mais encore une fois, cela ne dit pas à quels acteurs appartient quel territoire. Je pense donc que dans le cas de la Birmanie, il y a un « trop-pensé » du fédéralisme. Peut-être que la solution réside ailleurs finalement.

La question de l’organisation territoriale de l’État, d’un point de vue purement conceptuel, appliquée à la Birmanie est extrêmement compliquée, et cela va demander énormément de créativité aux acteurs locaux – il faut sortir de ce que l’on connaît, peut-être, et proposer quelque chose de nouveau.

Aujourd’hui, rien n’est envisageable tant que les militaires sont sur la carte – ou que les oppositions sont vaincues. Mais actuellement, nous sommes dans une situation où aucun camp ne semble gagner ou perdre. Cependant, la division des groupes de résistance et des groupes armés ethniques fait qu’il y a peut-être plus de chance que l’armée réussisse à prendre un contrôle plus ferme qu’on ne veuille l’imaginer. Mais c’est difficile de prédire ce qu’il va se passer – les discours politiques sont peu lisibles et il y a peu de perspectives réjouissantes.