Entretien avec Henry Zipper de Fabiani – Les processus d’adhésion à l’UE dans les Balkans

Henry Zipper de Fabiani est chercheur associé à l’IRIS. Il a précédemment servi la diplomatie française pendant plus de trente ans, notamment en tant qu’ambassadeur de France en Bosnie-Herzégovine.

Un entretien à retrouver dans le dossier « Balkans : la prochaine ligne de front ? « .

En votre qualité d’ancien ambassadeur de France en Bosnie-Herzégovine, comment percevez-vous les progrès de la Bosnie-Herzégovine vers son intégration européenne ? Quels sont les principaux défis et les avancées observés ?

La récente étape franchie par la B-H vers son intégration européenne ne peut être tenue pour négligeable. Elle est même capitale : sur proposition de la Commission, le Conseil européen a décidé qu’il convenait de passer en 2024 à la phase active de négociation. Certes, à ce stade, il s’agit plus d’un signal politique à l’intention des dirigeants locaux et des opinions publiques que de la reconnaissance de progrès effectifs dans la progression de la B-H. A la différence des cinq autres pays des Balkans occidentaux, les défis sont pour ce pays de deux natures : d’une part, la question de la compatibilité du processus de négociation d’un pays en principe souverain avec les Accords de Dayton, notamment le maintien d’un Haut Représentant doté des pouvoirs de Bonn qui le placent au-dessus du système constitutionnel ; d’autre part, des réformes fondamentales Le maintien d’un Haut Représentant (HR), institué par les accords de Dayton Paris (1995), fait toujours débat, car il continue de placer le pays sous une tutelle internationale. Déjà, du fait de la Russie, son mandat ne dépend plus du Conseil de Sécurité. En outre, depuis 2011, il n’est plus Représentant spécial de l’UE, en raison du rôle désormais joué par la délégation de l’UE à Sarajevo. Techniquement et politiquement, cette situation place le pays dans une situation paradoxale vis-à-vis de l’UE dans le processus d’adhésion. La représentation de B-H aux Nations Unies s’oppose elle-même à la reconduction du HR, tout comme celle de la Serbie. La Croatie y est quant à elle favorable au nom de la stabilité. Aucun consensus n’existe à sujet pour sortir du statu quo. Sur le plan intérieur, le jeu politique est à ce point délétère que l’existence du HR reste le seul moyen existant susceptible de surmonter les blocages. Ce fut le cas encore récemment pour prendre des décisions nécessaires au déroulement des élections. Or, les efforts demandés à la B-H pour rejoindre les standards européens – état de droit, indépendance de la justice, libertés publiques, lutte contre la corruption – peuvent difficilement être accomplis sur un plan purement local. Le paradoxe est que Dayton a en fait consacré une philosophie communautariste contraire aux principes régissant l’UE. Il s’agit bien de sortir du dilemme tutelle internationale-décisions locales afin que ce soit bien le pays qui négocie effectivement avec l’UE en prenant les dispositions nécessaires. L’un des problèmes pour la crédibilité de l’UE est que c’est la quatrième fois qu’elle franchit une étape sans que les prérequis soient atteints ! Le procès d’intention quant à la bonne volonté de la France est ainsi non seulement injuste mais paradoxal.

Dans quelle mesure les conflits et les divergences dans les Balkans comme la reconnaissance du Kosovo ou l’adoption par la République Srpska de lois qui sont jugées par l’UE comme menaçant l’ordre constitutionnel et les libertés fondamentales de la Bosnie-Herzégovine peuvent-ils entraver le processus d’intégration de la région à l’Union européenne ? Peut-on encore parler de « conflits » ?

Il s’agit plutôt de divergences. Il convient de les prendre très au sérieux car elles motivent certains acteurs locaux pour qui l’intégration européenne n’est pas une priorité par rapport à leurs motivations immédiates et plus locales. Elles fournissent aussi des occasions de manipulations pour des acteurs extérieurs malintentionnés. La difficulté est de concilier la prise en compte de motivations sérieuses, sans pour autant fragiliser la perspective européenne. Ce genre d’ingénierie ne peut reposer qu’au cas-par-cas et sur l’écoute sérieuse des préoccupations des populations concernées, en les expurgeant des argumentations biaisées des politiciens locaux. Cela est vrai pour les cas de la B-H avec son entité serbe (la Republika Srbska), du Kosovo et de la Serbie, mais aussi de la Macédoine du Nord et de la Bulgarie. Des solutions ne peuvent être trouvées que dans la mesure où elles reposeront sur le respect mutuel des entités ou des communautés concernées. Et cela est très. consommateur de temps et d’énergie. On ne peut exclure des échecs ni même des retours en arrière. Aussi faudra-t-il être imaginatif pour élaborer des solutions, faire en sorte que les parties se les approprient et rendre le mouvement plus attractif que l’immobilisme.

En quoi l’intégration des Balkans dans l’UE pourrait-elle contribuer à la stabilité régionale et à la sécurité en Europe ? Quels sont les intérêts stratégiques pour l’UE dans cette perspective ? L’intégration de certains pays ne risque-t-elle pas de fragiliser l’UE ? Chaque élargissement de l’UE a soulevé ce genre d’inquiétude, et c’est compréhensible. On peut notamment considérer que celui de 2004 a été trop rapide et trop peu sélectif. Mais où serions-nous aujourd’hui si les pays limitrophes de l’Ukraine n’avaient pas déjà été membres de l’UE ?

Incontestablement, la perspective d’intégration des Balkans occidentaux dans l’UE a déjà produit des effets stabilisateurs, plus sensibles pour l’ensemble de cette région que pour chacun des pays concernés. Les adhésions précédentes ont successivement créé les éléments d’un écrin stabilisant, même si plusieurs des voisins immédiats, même les plus anciennement intégrés, comme la Grèce, ont chacun son tour joué un rôle « balkanique » : vis-à-vis de la Macédoine du Nord (Grèce puis Bulgarie), de la Serbie (Hongrie), de la B-H (Croatie), de l’Albanie (Grèce de nouveau). Il faudra continuer à gérer ces séquelles du démantèlement des empires intervenu voilà plus d’un siècle. L’UE et plusieurs de ses États-membres s’investissent à tour de rôle dans cette entreprise de « déconflictualisation ». La gestion des relations entre Belgrade et Pristina en offre un exemple, sachant que les États -Unis s’impliquent également dans certains cas. Par ailleurs, tout élargissement, surtout d’un groupe de pays, engendre des pesanteurs et des problèmes. Il y a en effet la nécessité d’entretenir une dynamique collective, que reflète le Processus de Stabilisation et d’Association (PSA) lancé en 2000 au Sommet de Zagreb, et des démarches individuelles. Celles-ci conduisent à une différenciation entre les pays candidats, chacun progressant à son rythme. Ainsi la Serbie, initialement dans le peloton de tête, est aujourd’hui concurrencé par le Monténégro, voire l’Albanie. Il faut parier sur l’effet de stimulation que le premier parcours réussi devra produire sur les autres candidats.

Quels sont les secteurs économiques les plus prometteurs pour les investissements dans les Balkans et pourquoi ? Quelle stratégie peuvent mettre en place les pays des Balkans afin de tirer parti de leur emplacement géographique et stimuler leur développement économique ?

S’agissant d’une zone ravagée par des conflits très destructeurs (Serbie-Croatie, B-H, Kosovo-Serbie, Macédoine du Nord), les besoins sont immenses. N’oublions pas que la géographie de cette région très montagneuse crée des cloisonnements, que les cours d’eau et les rivages découpés accentuent les coupures, et que la prégnance d’une histoire tragique avec de multiples conflits souvent marqués par des atrocités récurrentes où chacun a sa part à tour de rôle, continuent de peser sur les esprits. L’UE joue déjà un rôle positif dans la plupart des secteurs stratégiques : communications avec sa politique des corridors ; énergie pour une région-clé en matière d’approvisionnement gazier et électrique ; lutte contre le changement climatique. Les compétences des entreprises françaises dans ces domaines peuvent contribuer à des projets-pilotes. C’est surtout sur ce terrain que joue la concurrence avec des puissances extérieures telles que la Chine, notamment avec son concept de Routes de la Soie. L’UE doit être d’une extrême vigilance et contribuer à éclairer ses partenaires sur les risques de projets coûteux et parfois pharaoniques, notamment en matière d’endettement et de dépendance. Le déblocage de fonds destinés à des projets cohérents avec les réformes nécessaires à l’adhésion va dans ce sens. Vis-à-vis des puissances d’influence qui jouent surtout sur la manipulation des affects en flattant les aspirations de certaines communautés pour développer des sentiments nationalistes, anti-démocratiques et anti-européens, l’UE et ses Etats-membres se mobilisent déjà en luttant contre la désinformation et les infox. Le secteur des médias devrait certainement être davantage prioritaire.

Quel regard portez-vous sur le bilan de la présidence française de l’UE en matière d’intégration des Balkans ? Quels ont été les points forts et les points faibles de cette présidence dans ce domaine ?

Au risque de paraître chauvin, je réponds de manière positive à cette question, sans aucune ambiguïté. La présidence française a été d’autant plus constructive qu’elle a dû faire face au défi considérable découlant de l’agression de la Russie contre l’Ukraine. Le soudain appel d’air en faveur des candidatures de Kiev et de Chisinau était de nature à créer un « choc de différentiel » : pourquoi accélérer à ce point les perspectives européennes de ces deux pays et même de la Géorgie, alors qu’aucun des candidats des Balkans occidentaux n’avait une vision tangible de son propre horizon ? La réponse s’est située à deux niveaux : En élargissant le champ grâce au lancement de la Communauté politique européenne, le président de la République a donné un nouvel élan à la perspective d’une Union consciente de la nécessité de définir un avenir commun à tous les pays du continent, excepté la Russie et la Biélorussie qui s’en étaient exclues elles-mêmes. Même si cette initiative inclut les rares pays qui ne souhaitent pas être membres de l’UE (Royaume-Uni, Norvège, …) et la Turquie qui n’est plus qu’un candidat virtuel, elle permet d’associer les Balkans occidentaux à des projets concrets qui confortent leur appartenance au « club ». La présidence française s’est aussi investie dans la recherche d’une solution au blocage d’un pays-membre, la Bulgarie, à la marche de la Macédoine du Nord vers l’UE. Dans l’immédiat, les deux pays concernés ont négocié une formule d’apaisement donnant des garanties à Sofia sur la reconnaissance de la minorité bulgare par Skopje, mais c’est maintenant le parlement macédonien qui bloque – une démonstration des limites inhérentes à des bons offices tentés de l’extérieur. Dans le contexte de la guerre d’Ukraine, il a été décidé de renforcer la mission militaire EUFOR-ALTHEA en B-H. La France y prend sa part, consciente des effets stabilisateurs de ce déploiement.

De manière plus générale, quelles relations la France entretient-elle avec les pays des Balkans ? (Opérations de maintien de la paix, coopération culturelle, initiatives diplomatiques…) La France reste engagée dans les Balkans et le démontre régulièrement. L’est-elle suffisamment ?

De façon récurrente, nos dirigeants se rendent compte que nous devons et pouvons faire mieux. En 2019, Paris s’est réengagé grâce à une nouvelle stratégie pour les Balkans, en partie pour réagir contre des soupçons de désengagement et de duplicité quant au sérieux des promesses faites lors du sommet de Zagreb (2000), à l’initiative de Jacques Chirac. On doit bien comprendre le caractère paradoxal d’une situation où la rigueur des critères d’adhésion, dont Paris se fait particulièrement le chantre, est aisément la cible de forces locales désireuses de faire peser sur des États-membres la responsabilité de la lenteur du processus alors qu’elles en sont la principale source du fait de leur manque d’entrain dans l’adoption des réformes.Comme nous venons de l’indiquer, la dernière présidence française a aussi été l’occasion d’une nouvelle mobilisation alors que la scène européenne était oblitérée par l’attaque de la Russie contre l’Ukraine. En conséquence, Paris a intensifié ses contacts bilatéraux de haut niveau avec ses partenaires des Balkans. Cela contribue aussi à démontrer que notre intérêt pour la région est réel et se traduit par plus de partenariats et de projets commun. C’est dans cet esprit que l’Agence française de Développement a étendu ses activités à la région des Balkans.

Pendant le sommet du processus de Berlin tenu à Tirana en octobre 2023, Charles Michel, président du Conseil européen, a déclaré : « le cheminement des Balkans occidentaux vers l’UE a débuté il y a plus de 20 ans […] nous savons tous, qu’il est temps de tenir notre promesse ». Comment voyez-vous le rôle des institutions européennes dans le processus d’intégration des Balkans à l’UE ? Ont-elles été efficaces et quelles améliorations pourraient être apportées ?

Malgré tout le respect dû à un dirigeant européen, ce genre de formule me semble injuste dans la mesure où elle sous-entend que l’UE et ses membres sont les seuls responsables de difficultés rencontrées. C’est trop facile de les imputer à une prétendue mauvaise volonté de l’UE et de ses pays-membres. Cela étant, la méthode doit être ajustée afin de surmonter le dilemme entre l’adhésion et maintien d’une UE fonctionnelle. Ainsi, tout récemment, le 7 mai 2024, a été adoptée par le conseil de l’UE la « Facilité pour les réformes et la croissance en faveur des Balkans occidentaux ». Cette facilité est « le pilier financier du plan de croissance pour les Balkans occidentaux. » Couvrant la période 2024-2027, elle pourra fournir jusqu’à 2 milliards d’euros de subventions et 4 milliards d’euros de prêts aux six partenaires de l’UE dans les Balkans occidentaux. Son principal objectif vise à « soutenir l’alignement des partenaires des Balkans occidentaux sur les valeurs, les dispositions législatives, les règles, les normes, les politiques et les pratiques de l’UE en vue de leur adhésion future à celle-ci, ainsi que de leur intégration progressive dans le marché unique de l’UE et de leur convergence socio-économique avec l’UE. » Elle soutiendra « toute une série de réformes socio-économiques et fondamentales, y compris les réformes liées à l’État de droit et aux droits fondamentaux. » Pour en bénéficier, chacun des six États de la région devra présenter un « programme de réformes exposant les réformes qu’il compte entreprendre pour atteindre les objectifs de la facilité », pour la période 2024-2027. Ils devront aussi « réfléchir à la manière dont les mesures prévues dans les programmes de réformes devraient contribuer à leur alignement progressif et continu sur la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE. » Les États membres de l’UE devront s’impliquer directement dans l’approbation et éventuellement les modifications de ces programmes de réformes. Ce soutien sera fourni via le « cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux (CIBO) », par des subventions et des prêts, strictement encadrés. Il s’agit d’accélérer la croissance sur la base de réformes socio-économiques clés (3 milliards d’euros) Les partenaires devront respecter « les étapes qualitatives et quantitatives prévues dans leurs programmes de réformes respectifs. » Il sera possible de suspendre le déblocage des fonds si les conditions ne sont plus réunies. Au titre des conditions préalables à l’octroi du soutien de l’UE, il est nécessaire que les partenaires « continuent de défendre et respecter des mécanismes démocratiques effectifs, y compris le pluralisme parlementaire, des élections libres et équitables, le pluralisme des médias, l’indépendance du pouvoir judiciaire et l’État de droit, et de garantir le respect des droits de l’homme, notamment les droits des personnes appartenant à des minorités ». Pour la Serbie et le Kosovo, une autre condition préalable prévoit que ces derniers « prennent part de manière constructive, avec des progrès mesurables et des résultats tangibles, à la normalisation de leurs relations en vue de mettre pleinement en œuvre toutes leurs obligations respectives (…) et entament des négociations sur l’accord global relatif à la normalisation des relations. » Des mesures de transparence seront également nécessaires, notamment grâce à la mise en place d’un « portail web pour la publication de données actualisées sur lesdestinataires finaux recevant, au titre de la facilité, plus de 50 000 EUR au total sur une période de quatre ans. » Ces citations de la décision sont détaillées afin d’illustrer le sérieux et la rigueur de la méthode choisie par l’UE : nous ne sommes pas dans les déclarations d’intention mais dans le monde des réalités et des partenariats concrets.

Quels sont, selon vous, les principaux obstacles restants pour les pays des Balkans occidentaux sur la voie de l’adhésion à l’Union européenne ? Comment ces défis pourraient-ils être surmontés ?

Cette question développe une dimension déjà évoquée à propos de la B-H et qui affecte tous les pays des Balkans et potentiellement les trois nouveaux candidats : lacorruption, les insuffisances de l’État de droit, la prolifération des réseaux mafieux, la faiblesse du sens de l’intérêt général, la perméabilité à la désinformation, la prédominance des partis nationalistes par rapport aux engagements citoyens, la faiblesse de la société civile, la prise en compte trop parcellaire des droits de l’homme, l’exode de la jeunesse, etc. La nouvelle facilité qui vient d’être évoquée illustre à quel point l’UE et ses États- membres prennent au sérieux le processus engagé et entendent responsabiliser les États concernés. Nous les aidons mais ils doivent se prendre réellement en mains.

Comment percevez-vous l’opinion publique au sein des pays des Balkans vis-à-vis de l’intégration européenne ? Quel rôle cela joue-t-il dans le processus d’adhésion ? Cette intégration à l’UE est-elle souhaitable pour ces pays ?

L’un des volets cruciaux nécessitant un engagement plus substantiel de l’UE consiste à convaincre les opinions publiques locales que les exigences de mise en conformité avec les valeurs et les normes européennes ne sont pas un artifice dilatoire, mais constituent des conditions nécessaires à l’intégration européenne. A cet effet, il faut une véritable stratégie de communication à l’intention des opinions publiques et des appareils politiques. Plusieurs initiatives, notamment françaises, ont déjà été prises telles que la création d’un office régional de la jeunesse sur le modèle franco-allemand et d’une agence régionale de cybersécurité à Podgorica, en coopération avec la Slovénie. Il convient ainsi de lutter aussi contre la désinformation. Il serait aussi utile de s’adresser aux opinions publiques et à la classe politique de certains pays membres qui continuent de jouer un jeu trouble (Slovénie, Croatie, Hongrie, Bulgarie, et même Grèce). Une partie de la pédagogie européenne doit notamment porter sur la relativisation des frontière intérieures à l’Union. L’exemple du Sud Tyrol ou Haut-Adige illustre comment le respect des spécificités d’un territoire frontalier peut désamorcer les tensions résultant de son rattachement au voisin.

Dans son discours tenu à la Sorbonne le 25 avril 2024, Emmanuel Macron rappelle qu’une grande partie des hommes et femmes qui arrivent en France circulent à travers les Balkans et qu’« il nous faut une coopération européenne plus forte ». Comment l’Union européenne collabore-t-elle avec la Bosnie-Herzégovine et d’autres pays des Balkans pour faire face aux défis migratoires actuels ? Quelles sont les mesures concrètes prises pour renforcer la gestion des frontières et la protection des droits des migrants ?

L’existence de routes migratoires dans les Balkans est aussi un défi pour l’UE, résultant notamment de la faiblesse des appareils d’État et de la corruption, dans un contexte où la faiblesse du niveau de vie rend beaucoup d’acteurs très vulnérables à des tentatives de cette nature. Lors du Sommet UE-Balkans occidentaux du 6 décembre 2022, la Commission a présenté un plan d’action de l’UE concernant les Balkans occidentaux pour une coopération avec les Balkans occidentaux en vue de relever les défis communs sur les routes migratoires. Ce plan contient vingt mesures opérationnelles organisées en cinq piliers : « 1) renforcer la gestion des frontières le long des routes migratoires ; 2) garantir des procédures d’asile rapides et soutenir les capacités d’accueil ; 3) lutter contre le trafic de migrants ; 4) renforcer la coopération en matière de réadmission et améliorer les retours ; 5) parvenir à l’alignement en matière de politique des visas. »

Bien que la mise en place de politiques pour répondre aux critères de l’Union européenne prenne du temps, pour le cas des Balkans, ne s’agit-il pas d’une « cause perdue » ? Est-il possible d’imaginer qu’un jour la région sera stable et en mesure d‘intégrer l’UE ?

Une politique résulte de l’analyse d’une situation, de la fixation d’objectifs, de la définition des moyens visant à les atteindre et d’une projection dans l’avenir qui s’apparente plus à un séquençage qu’à la fixation arbitraire d’échéances qui risquent de ne pas pouvoir être atteintes. La longueur du processus reflète sans doute un certain manque de réalisme dans la politique en question. Mais il convient d’affiner l’analyse : est-ce l’objectif qui est irréaliste ou bien les moyens mis œuvre ne sont-ils pas inadaptés ? Il semble que, dans le cas des Balkans, c’est plus la méthode que l’objectif qui est parfois irréaliste. L’Union européenne et ses pays membres ont un intérêt stratégique à avoir un environnement stable. Un voisinage fragile, c’est la porte ouverte à toutes sortes d’interférences, étatiques ou non : la pénétration par des réseaux mafieux est nocive comme les influences délétères de puissances autoritaires et malintentionnées, qui redoutent les influences démocratiques et libérales. Nous n’avons pas le choix et devons mieux intérioriser l’objectif d’intégration des Balkans comme de l’Ukraine et de la Moldavie, ou de la Géorgie. Même si l’on doit tout faire pour éviter des adhésions au rabais, le prix d’un maintien durable hors de l’UE ou de ses dynamiques stabilisatrices serait disproportionné.