Un article à retrouver dans notre dossier spécial : Etat des lieux : la guerre en Ukraine dans l’espace eurasiatique – Janvier – Juillet 2022
Paquets de sanctions, prises de position alignées sur une condamnation de l’invasion russe, plans structurants récemment adoptés comme REPowerEU, adoption d’une «boussole stratégique» de l’UE à horizon 2030, … l’Union européenne semble trouver un nouvel élan et tendrait à se donner les moyens d’action nécessaires face au contexte de guerre en Ukraine, malgré les conséquences et les fortes contraintes que peuvent représenter ces avancées sur la situation des États membres et des institutions. Tentative bloquée de Constitution européenne en 2005 qui avait finalement abouti au controversé Traité de Lisbonne entré en vigueur en 2009, crise économique de 2008, puis de la dette dans la zone euro, crises migratoires, élections européennes de 2019 portant un nombre significatif de députés issus de formations aux discours présentant un certain euroscepticisme, crise du COVID-19 dont la gestion a profondément posé la question sur la capacité des institutions européennes à y faire face de prime abord, et enfin, un BREXIT difficilement négocié, marquant la première sortie d’un État membre, … nombreux sont les facteurs de «crise» qui ont pu être avancés pour désigner la complexe situation européenne à l’aube de cette année 2022. L’UE semblait jusqu’il y a peu plus critiquée par ses détracteurs, et montrait de réelles difficultés à trouver pleinement sa place, notamment sur des domaines de compétences partagées avec les États membres, et donc à concilier les intérêts de ceux-ci pour être en mesure de porter une voix unifiée, claire, et capable d’ancrer ses décisions au service de l’action et de l’efficacité.
S’il ne faut pas voir aujourd’hui la guerre en Ukraine comme seul prétexte à la forte activité des institutions de l’Union européenne telle qu’elle peut être ressentie, il paraît tout aussi compliqué de douter d’une marche vers leur renforcement. Mais si le contexte de guerre aux frontières de l’Europe semble «mettre de l’huile» dans des rouages qui semblaient avant celle-ci grippés, on ne peut s’extraire de la nécessité d’une analyse plus fine et plus complexe de ce qui se joue aujourd’hui, entre États membres, entre institutions, et entre eux. Construire une Union européenne forte face à l’urgence et à la guerre ne doit pas faire oublier la réalité d’une Union qui peine encore à trouver sa place sur le continent et à l’extérieur.
Une forte activité de l’Union européenne face à la crise …
A n’en pas douter, les États membres de l’Union européenne et ses institutions semblent enclins à aligner leurs positions sur une condamnation des agissements de la Russie de Vladimir Poutine. Sans se cantonner à un discours de bonne volonté en soutien à l’Ukraine, l’Union se montre dynamique et se dote depuis plusieurs mois de moyens de contraintes et d’actions ambitieux. Dès le 24 janvier 2022, avant même le début de l’invasion russe, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, annonçait «un nouveau paquet d’aide financière» à destination de l’Ukraine face au comportement d’une Russie jugée agressive. Hors de ses frontières, et seulement trois jours plus tard, l’Union européenne se disait prête à engager des mesures restrictives contre les États du Sahel soupçonnés d’employer des mercenaires russes, après la confirmation de la présence de miliciens Wagner dans la zone, notamment au Mali. Les 10 et 11 mai suivant le début de la guerre, Emmanuel Macron invitait à Versailles, dans le cadre de la présidence française du Conseil de l’UE, les chefs d’États et de gouvernements des 27 pays de l’Union, la Présidente de la Commission européenne, et le Président du Conseil européen pour réaffirmer les liens unissant les pays européens.
On constate d’ailleurs que l’UE s’est empressée d’engager les différents paquets de sanctions – au nombre de six à l’heure où sont écrites ces lignes, le premier ayant été adopté aux prémices de la campagne militaire russe, débutée le 24 février 2022. Sans rentrer dans le détail de ces sanctions, et sans questionner les effets réels qu’elles peuvent avoir sur les individus, les entités visés, et plus largement sur l’économie russe, on peut tout de même souligner l’aspect hautement symbolique qu’elles revêtent, et l’engagement qu’elles représentent, au détriment souvent de la situation des États membres. L’Union européenne peut ainsi montrer qu’elle est capable de parler d’une seule voix, de concilier des intérêts parfois divergents, et aussi d’attirer ceux qui se sont montrés réticents à son égard à diverses occasions. La reprise des sanctions européennes par la Suisse, pays historiquement neutre, montre bien cette capacité à agréger sur ses positions. Les résultats du référendum voté le 1er juin au Danemark, État bénéficiant jusqu’alors d’une clause d’exemption sur la participation à la Politique de Sécurité et de Défense Commune de l’Union, invite à penser que le sentiment d’une voix européenne unie face à la Russie ne concerne pas que les institutions nationales et européennes, mais aussi des parts non-négligeables de la population dans certains États membres.
Cependant, et ce bien avant la guerre, les sanctions économiques font partie du panel d’outils «traditionnels» de l’UE en matière de politique étrangère. Il est donc intéressant de constater que l’UE souhaite dorénavant dépasser son cadre d’action habituel, pour tenter le pari d’une politique étrangère et de sécurité qui s’affirme en articulant les outils qu’elle a à sa disposition. Pour atteindre cet objectif, les institutions ont joué un rôle de représentation considérable depuis le début de la guerre. Ursula von der Leyen, Présidente de la Commission, Charles Michel, président du Conseil européen, ou encore Josep Borell, chef de la diplomatie européenne, ont ainsi multiplié les visites au sein de l’Union, mais aussi directement en Ukraine. Une manière peut être de montrer qu’il est possible de s’accorder malgré des divergences latentes. On se rappelle notamment les critiques qu’avaient engendré le «sofagate» suite à la visite diplomatique d’Ursula von der Leyen, et de Charles Michel à Ankara le 6 avril 2021, laissant la Présidente de la Commission se contenter d’un canapé à l’écart du Président du Conseil et du Chef d’État turc. Un incident protocolaire qui avait questionné sur la crédibilité du rôle de représentation des institutions de l’UE, en mettant en exergue les rivalités et les désaccords qui peuvent exister entre elles, en particulier quand elles représentent des logiques différentes, d’intégration communautaire ou intergouvernementale.
On peut de surcroît constater un renforcement de la complémentarité des politiques étrangères de certains États membres et de l’Union. On décelait ainsi dans la tournée africaine du chancelier allemand Olaf Scholz de mai 2022, un entrecroisement entre intérêts et positions, allemands et européens. Dans ce contexte de crise, un brouillage entre représentation nationale et européenne doit donc être souligné. L’exemple marquant se trouve notamment dans le cumul des fonctions de Président de la République française et de présidence tournante du Conseil de l’UE, par Emmanuel Macron, qui a multiplié les visites diplomatiques et les déclarations, sans faire apparaître de démarcation claire entre ses deux casquettes. A voir si la présidence tournante du Conseil tout récemment occupée par la République Tchèque depuis le 1er juillet 2022 confirmera cette tendance. Plus que par leur seul rôle de représentation, c’est aussi une complémentarité matérielle accompagnant les discours et les politiques qui doit être relevée. Le dispositif de Facilité Européenne pour la Paix a ainsi permis de financer les envois de carburant, et de matériel militaire des États membres, vers l’Ukraine.
Enfin, l’UE semble prendre conscience de la nécessité d’élargir son champ de compétences en adoptant des politiques multisectorielles. Certaines politiques impulsées avant le début de la guerre, trouvent en fait une continuité et s’inscrivent dans des décisions prenant en compte les priorités européennes établies, dans, mais aussi hors du cadre du conflit. Le plan REPowerEU cité précédemment est un exemple marquant du croisement entre choix stratégiques et autres intérêts, énergétiques et environnementaux. Ce plan s’appuie en fait sur des objectifs fixés par le projet de Pacte Vert européen, tout en y ajoutant des objectifs de réduction et même d’indépendance vis-à-vis des importations d’énergies fossiles en provenance de Russie.
… qui ne doit pas faire oublier des facteurs de tensions plus profonds …
Face à ces différents éléments, difficile de douter d’une marche en avant de l’Union européenne. Ces nombreuses décisions affichent clairement la nécessité de montrer la résolution, la force et l’union, après des temps d’incertitude. Pourtant les phases d’approfondissement et d’élargissement de l’UE depuis sa création ont toujours montré qu’elles ne peuvent se faire sans considérer la diversité des situations et intérêts nationaux. Ce contexte de crise et d’urgence, dans lequel l’UE peut ancrer des perspectives de renforcement et de plus grande autonomie, peut aussi être un facteur de risque, en occultant les sujets de tensions intérieurs et extérieurs, qui, loin d’avoir disparus, semblent être mis de côté, au moins le temps de la guerre.
Le cas hongrois peut à lui seul incarner ces ambiguïtés propres à l’UE. Alors que les pays européens tentaient au début de l’année 2022 d’accorder leurs positions vis-à-vis de la Russie, Viktor Orban rendait visite à Vladimir Poutine à Moscou le 1er février. Le contenu communiqué de leurs échanges, ajouté à la symbolique de la visite, soulignait de manière très claire l’importance des relations entre les deux États. Les instances européennes, les dirigeants des États membres et l’opposition hongroise ayant rapidement condamné le comportement de Viktor Orban, on voyait déjà se dessiner en fond la complexité que peut représenter une relation de cet ordre entre ce pays d’Europe centrale et l’UE, dans un cadre de guerre aux frontières de l’Europe. Et cette ambiguïté hongroise ne semble pas concerner que ses dirigeants, puisqu’une majorité d’électeurs du pays ont reconfirmé Viktor Orban et son parti dans les urnes, lors des législatives du dimanche 3 avril 2022. En réponse à cela, dès le 5 avril suivant, la Commission européenne annonçait lancer la procédure pour activer le mécanisme de conditionnalité sur l’Etat de droit, permettant de suspendre le versement des fonds du plan de relance européen adopté en 2020 face aux conséquences de la crise sanitaire du COVID-19. La procédure étant longue, et devant être votée par 15 États sur 27, la situation ne devrait pas être en mesure de se débloquer, et contraint alors l’UE à faire le choix de compromis difficiles. Enfin, une nouvelle manifestation de cette tension diplomatique entre la Hongrie et l’UE s’est faite ressentir le 17 juin, quand Budapest a déposé son veto au Conseil de l’UE sur l’introduction d’une taxation minimale de 15% sur les multinationales. Ce texte concernant la fiscalité au sein de l’UE requiert l’unanimité, et avait déjà été bloqué par la Pologne, qui avait finalement donné son feu vert. Cette initiative avait précédemment été adoptée par 136 pays de l’OCDE à la fin de l’année 2021, une déclaration à laquelle s’était jointe la Hongrie à l’époque. Ce nouvel épisode montre donc bien, le caractère plus diplomatique que revêt le veto de Budapest, sur un projet de loi pourtant très attendu par certains dirigeants de l’UE, qui aurait permis à celle-ci d’être pionnière dans l’application de la déclaration.
La situation de la Hongrie n’est d’ailleurs pas la seule à révéler au grand jour les divergences au sein de l’UE, et les profondes différences qui existent entre les États membres. La fameuse dépendance aux importations d’énergies fossiles peut elle aussi incarner de manière plus transversale ces disparités, malgré le volontarisme porté par les plans européens. Les trois pays baltes – Lituanie, Lettonie, Estonie – ont été les plus prompts à revendiquer leur indépendance vis-à-vis du gaz russe dès le 2 avril, laissant de côté leurs propres difficultés à en faire une réalité sur un temps plus long. En effet, les États baltes ne présentent pas tous la même situation énergétique et les conséquences de l’arrêt des approvisionnements de gaz russe n’ont donc pas le même impact sur chacun d’entre eux. Ainsi, seule la Lituanie semblait au moment de l’annonce être en mesure d’inscrire cette décision de manière pérenne, notamment du fait de l’inauguration de son méthanier Indépendance en 2014. Pour que la Lettonie et l’Estonie puissent assumer leurs choix énergétiques à plus long terme, se posent donc des questions d’investissements importants, et de diversification des approvisionnements. Malgré l’invitation des États baltes aux autres membres de l’UE de leur emboîter le pas, aucun des paquets de sanctions pris jusqu’à aujourd’hui n’a pu dépasser la structurante dépendance européenne en matière d’approvisionnements de gaz russe et les décisions sur les énergies fossiles n’ont finalement pu se porter que sur le charbon et le pétrole. Même sur le pétrole, les sanctions prises au niveau du Conseil ont été adoptées dans le compromis, pour lever le potentiel veto de la Hongrie, encore dépendante à 65% des importations de pétrole en provenance de Russie. Face à cela, on constate en définitive que l’UE pourra difficilement prétendre aller de l’avant, en faisant fi de ces facteurs de tensions qui peuvent encore être préjudiciables à son fonctionnement et à la consolidation de sa place sur le long terme.
… au risque de renforcer les divergences entre États membres et d’affaiblir ses institutions.
C’est en agissant dans l’urgence et à marche forcée, que l’UE prend d’ailleurs le risque de renforcer les divergences, et d’affaiblir ses institutions, en permettant de remettre en cause la pertinence et la légitimité de leurs décisions. S’il est tout à fait déterminant qu’elle puisse se positionner face à l’invasion russe comme elle le fait, tout en élargissant son cadre d’action, l’UE pourrait aussi se mettre en difficulté en cédant à la précipitation, la poussant à des formes de compromission. Le compromis étant dans l’ADN même de l’UE, du fait de la nécessité d’un dialogue permanent entre institutions, États membres et entre eux, il s’agit d’identifier en quoi certains événements récents peuvent pousser l’UE à faire des concessions sur ses valeurs et principes fondateurs, qui devraient pourtant lui servir de boussole dans les recompositions de rapports de force que ce conflit ukrainien apporte avec lui.
En ce sens, des premiers signaux peuvent déjà être soulignés et doivent alerter. Le 6 juin 2022, des députés européens du groupe libéral Renew, ont appelé au vote d’une motion de censure visant la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen. Cette menace, fait suite au «feu vert» donné par l’institution au versement des fonds européens vers la Pologne, bloqués depuis un an en raison de la réforme très controversée de son système judiciaire – pointée comme une nouvelle manifestation du recul de l’Etat de droit dans le pays –, et d’une décision de décembre 2021 remettant en cause la primauté du droit communautaire sur le droit national. De nombreux députés européens, et même des membres de la Commission avaient mis en garde l’institution sur les conséquences d’une telle décision. La Pologne reste d’ailleurs à ce jour particulièrement critiquée sur les mesures qu’elle a prise pour montrer «patte blanche», celles-ci étant jugées largement insuffisantes. Si ces tensions interinstitutionnelles semblent trouver leur origine hors du contexte de guerre en Ukraine, comment interpréter un tel revirement de position de la Commission face à un État avec qui les relations tendent à se dégrader toujours plus, autrement que face à la nécessité absolue de resserrer les liens entre États membres au sein de l’Union européenne ? L’UE semble se laisser contraindre à mettre de côté son socle de valeurs communes, pour faire preuve du réalisme que peut exiger un contexte de guerre à ses frontières – les frontières polonaises étant de fait hautement stratégique dans le cas d’un conflit avec la Russie.
Tout en devant garder une fermeté vis-à-vis de ses valeurs fondatrices, il devient aussi nécessaire dans le même temps de conserver cette culture du dialogue et du compromis, au risque de brusquer certains États membres. En cela, les réactions précipitées ou émotionnelles peuvent représenter un risque important pour des processus institutionnels qui demandent du temps. C’est dans cette logique que l’on peut considérer la décision donnée par le Conseil européen à la fin du mois de juin 2022 d’accorder le statut de candidat à l’Union européenne à l’Ukraine et à la Moldavie. Avant la guerre, comme pendant, les avis sont pourtant très mitigés quant à la capacité, notamment de l’Ukraine, à remplir les critères d’adhésion, tout comme de celles de l’UE, à assumer le poids de nouvelles entrées en son sein. Une attitude bienvenue pour jouer la carte d’une Europe qui se soude face à la crise, mais qui peut aussi dissimuler les problématiques réelles et les frustrations que soulève ce processus d’adhésion, pour certains États membres, pour les autres pays candidats, mais aussi peut-être à l’avenir pour les deux pays concernés.
Pour conclure, la situation de l’UE, et l’état des relations entre institutions et États membres ne peuvent en fait être résumés à un renforcement de celles-ci. L’Union devra garder en ligne de mire ses propres failles et les facteurs de tension internes qui pourraient la mettre à mal, si elle se contente d’avancer à marche forcée dans ce contexte de crise. Il faudra garder en tête qu’en multipliant ses cadres d’action, elle multiplie aussi les possibilités de tensions entre États, face aux risques qu’ils protègent en premier lieu leurs intérêts nationaux. Son histoire et les événements récents doivent avoir valeur de leçon pour l’UE, qui est de fait contrainte au compromis.
Cependant, compromis n’est pas compromission, ni à l’intérieur, ni vers l’extérieur. Le maintien de l’Etat de droit au sein de ses États membres ne doit pas être laissé de côté, même face à la guerre. La possibilité d’un approfondissement démocratique des institutions semble dans le même temps résonner, comme le montre la récente demande du Parlement européen de bénéficier d’un droit d’initiative direct. Il apparaît dès lors pertinent de ne pas précipiter les décisions, quitte à créer de nouveaux outils plus adaptés à l’urgence. La proposition de Communauté politique européenne évoquée par Emmanuel Macron le 9 mai 2022 devant le Parlement européen – sans être exempte de critiques ou de scepticisme de la part de certains -, pourrait être une piste allant dans ce sens de l’efficacité. Un tel projet permettrait de toucher un cercle plus large d’États présents sur le continent en les rapprochant, hors du cadre de l’UE. Le Premier ministre britannique Boris Johnson, avait rapidement manifesté son intérêt pour cette initiative en marge du sommet du G7 de juin 2022.
Ce pourrait être pour l’UE une manière de tempérer et de se donner de l’air, pour s’assurer de consolider la place qu’elle prend peu à peu. Le nouveau concept stratégique adopté lors du sommet de l’OTAN à Madrid, reconnaît d’ailleurs la complémentarité importante entre les dispositifs de l’Alliance et de l’UE, preuve peut-être de la position de force à laquelle elle semble pouvoir prétendre. Il faut donc nécessairement qu’elle puisse conserver une cohérence entre valeurs, discours et actions pour légitimer la place des institutions européennes auprès des États membres, comme vers l’extérieur en tant qu’interlocutrices pertinentes dans les relations que l’UE entretient avec les autres États, notamment les grandes puissances, même alliées.
